مازندشورا: محمد سفری*- ساختار نظام شورایی ایران را شاید بتوان مترقی‌ترین نوع دموکراسی دانست. هرچند که در سابقه چهار دوره برگزاری انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا نواقص بسیاری دیده می‌شود که بسیاری از آنها به خود قانون برمی‌گردد که دچار حفره‌هایی است، اما در عین وجود کاستی‌ها، چنانچه به نظام شورایی پر و بال بیشتری داده شود و توجه بیشتری به آن شود قطعا می‌توان از ظرفیت‌های پنهان آن استفاده بهینه‌تری کرد. 117 هزار عضو خانواده شوراهای اسلامی شهر و روستا که در قالب شوراهای پایه و شوراهای فرادست در دورترین نقاط کشور پراکنده شده‌اند پتانسیل عظیمی هستند که می‌توان منشاء خدمات شگرفی باشند به شرط آنکه دولت و مجلس بهای بیشتری به آنها بدهند.
شوراهای پایه شوراهای اسلامی شهر و روستا هستند که با رای مستقیم شهروندان انتخاب می‌شوند و شوراهای فرادست به شوراهای بخش، شهرستان، استان و شورای عالی استان‌ها اطلاق می‌شود که اعضای آنها منتخبی از اعضای شوراهای پایه هستند و به تناسب جایگاه خود، اختیاراتی در بخش، شهرستان، استان و کشور دارند. همچنین نظام شورایی به قدری ظرفیت دارد که حتی یک عضو شورای روستا از دورترین نقاط کشور می‌تواند با طی سلسله مراتب به صورت پلکانی به عالی‌ترین جایگاه شورایی یعنی شورای عالی کشور برسد و حتی لایحه‌ای تهیه کند و برای تصویب به مجلس شورای اسلامی بفرستد تا پس از بررسی در صحن علنی مجلس تبدیل به قانون شود. جایگاه شورا به قدری ارزشمند است که در کنار دولت، تنها نهادی است که می‌تواند مستقیم لایحه به مجلس شورای اسلامی ارائه کند و حتی هنگام طرح در مجلس نمایندگانی داشته باشد تا از لایحه دفاع کنند.
اما آنطور که کارشناسان می‌گویند، شوراها در طول 18 سال حیات خود نتوانستند به جایگاه اصلی خود برسند زیرا قدرت نظارتی آنها تنها در خطوط قانون خلاصه می‌شود. نظارت صحیح اهرم مناسب می‌خواهد. صرف چند خط قانون پیرامون نظارت شوراها بر مدیران اجرایی نمی‌تواند متضمن عملکرد مناسب و بااقتدار باشد. به طور مثال اکنون شوراهای شهر در حیطه شهری چون اهرم انتخاب و استیضاح شهردار را در اختیار دارند، می‌توانند نظارتی قوی بر کوچک‌ترین رفتار و هزینه‌های شهرداری داشته باشند، روند تمام مصوبات که اجرایی شدن آن برعهده شهرداری و سازمان‌های تابع است را به دقت بررسی نمایند و ریل‌گذاری عملکرد مدیریت شهرداری را انجام دهند. ولی آیا قانون اینچنین اختیاراتی برای شوراهای فرادست هم قائل شده است؟ به طور مثال، شورای اسلامی استان آنطور که در قانون آمده است می‌تواند بر عملکرد استاندار و مدیران کل استان نظارت کند و تذکر بدهد ولی آیا قانون ابزاری در این زمینه برای شورا قائل شده است؟ آیا ورود شورای اسلامی استان به این حیطه ورودی با اقتدار خواهد بود؟ پاسخ خیر است زیرا قانون هیچ اهرم قوی در اختیار شوراها قرار نداده است.
البته دیدگاه شورای نگهبان در این مقوله بی تاثیر نیست. از نظر شورای نگهبان، شوراها باید نهادی نظارتی باشند و نباید دخالتی در امور اجرایی داشته باشند زیرا مخالف روح قانون اساسی است و چنانچه شوراها به امور اجرایی وارد شوند به نوعی اصل تفکیک قوا نقض می‌شود. انتصاب مدیران کل برعهده وزاتخانه‌ها و در حیطه اختیارات دولت است و پاسخگویی هم باید برعهده دولت باشد و چنانچه شوراها بتوانند در عملکرد و یا انتصاب مدیران اجرایی دخالت داشته باشند، وارد حیطه اختیارات دولت شده‌اند. اما شوراها می‌توانند نظارت داشته باشند و زمانی که کج‌روی مشاهده کردند تذکر بدهند اما اینکه مدیران تا چه میزان به این تذکرات و پیشنهادات اهمیت دهند و آنها را اجرا کنند به سلیقه مدیران بازمی‌گردد.
دولت و شورا
حرکت به سمت مدیریت محلی و سپردن وظایف دولت به واحدهای کوچک‌تر از جمله شهرداری‌ها و شوراها از برنامه‌های اصلی کشورهای پیشرفته است. در سال‌های گذشته این مبحث در ایران بیشتر مطرح شده است و حتی کمتر از یک ماه پیش حسن روحانی رئیس جمهور ایران در نخستین اجلاس جهانی شوراها و شهرداران 2016 در سالن همایش‌های برج میلاد تهران از اهمیت جایگاه شوراها گفت و شوراها را در جهان و بویژه ایران به عنوان نهادی برآمده از رأی مردم و انتخابات دانست و اظهار داشت: اینکه در کشورمان 117 هزار عضو شوراها مسئولیت را در یکهزار و 240 شهر و 35 هزار روستا در طول 17 سال گذشته بر عهده گرفته و برای عمران و آبادانی کشور براساس نظرات مردم تلاش می کنند، گام بسیار بزرگی در مسیر مردم سالاری دینی و اسلامی است. روحانی با بیان اینکه امروز نیازمند مدیریت یکپارچه شهری هستیم و در این زمینه اگر نیاز به مقررات و قوانین جدیدی وجود دارد، باید کمبودها را برطرف کنیم، گفت: لایحه نظام مدیریت شهری و نیز لایحه درآمد پایدار برای شهرداری‌های سراسر کشور، دو لایحه مهمی هستند که مراحل خود را در دولت طی کرده و تقدیم مجلس شورای اسلامی خواهد شد و بدون تردید با قوانین جدید راه برای حرکت دقیق‌تر و سریع‌تر شوراهای شهر آماده‌تر می‌شوند.
عبدالرضا رحمانی فضلی وزیر کشور هم در این همایش با اشاره به این موضوع که دهیاری‌ها به عنوان شعبه‌ای از واگذاری اختیارات دولت‌ها به مردم، در قالب مدیریت روستایی اشاره کرد و گفت: الان وقت آن است که تجربیات و روند فعالیت‌ها را در قالب داده‌های علمی و قانونی درون یک لایحه مورد بررسی قرار دهیم و بتوانیم برای مدیریت فضای روستایی تعیین تکلیف مناسب‌تری در قالب دهیاری‌ها داشته باشیم. وی افزود: وزارت کشور با توجه به نقش حاکمیتی خود در این سه سال تلاش کرده که رابطه بهتر و تعامل خوبی را با شوراها و شهرداری‌ها داشته باشد و نتایج آن لوایحی است که به مجلس ارائه شده است.
در حالی که دیدگاه دولت یازدهم نسبت به شوراها نگاه سازنده‌ای به نظر می‌رسد، اما به نظر می‌آید تاکید دولت بیشتر بر روی شهرداری‌ها باشد و نه شوراها. همچنانکه در بند اول ماده 10 لایحه برنامه ششم توسعه که از طرف دولت به مجلس شورای اسلامی ارائه شده است، پیرامون اصلاح نظام اداری و منطقی سازی اندازه دولت و حذف دستگاه‌های موازی آمده است: کاهش حجم، اندازه و ساختار مجموع دستگاه‌های اجرایی در طول برنامه، حداقل به میزان 15 درصد نسبت به وضع موجود از طریق واگذاری واحدهای عملیاتی، خرید خدمات و مشارکت با بخش‌های غیر دولتی، حذف واحدهای غیر ضرور، کاهش سطوح مدیریت، کاهش پست‌های سازمانی، انحلال و ادغام سازمان‌ها و موسسات و "واگذاری برخی از وظایف دستگاه های اجرایی به شهرداری‌ها و دهیاری‌ها با تصویب شورای عالی اداری".
همانطور که در لایحه برنامه ششم توسعه آمده، دولت، بیشتر شهرداری‌ها و دهیاری‌ها را مد نظر قرار داده است و نامی از شوراها نیاورده است. در آخرین لایحه جنجالی هم که به مجلس ارائه داده است خواستار انتخاب شهرداران با رای مستقیم مردم به مدت چهار سال در شهرهای بالای 200 هزار نفر جمعیت شده است که با این کار مهم‌ترین اختیارشوراهای اسلامی شهر را از آنها خواهد گرفت. هم اکنون در تبصره 1 ماده 76 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران آمده "شورای اسلامی شهر موظف است بلافاصله پس از رسمیت یافتن نسبت به انتخاب شهردار واجد شرایط اقدام نمایند." سوال و حتی استیضاح شهردار برعهده شوراهای شهر است که با امضای حداقل یک سوم اعضا، استیضاح از شهردار به جریان خواهد افتاد و چنانچه دو سوم کل اعضای شورا به شهردار رای مخالف دهند، شهردار برکنار می‌شود.
این لایحه را باید در کنار قانون جدید مالیات بر ارزش افزوده شهرداری‌ها گذاشت که شورای عالی استان‌ها به شدت مخالف آن بودند و خواستار حذف یا تغییر این بند شدند اما دولت این بند را نه تنها حذف نکرد؛ بلکه آن را برای تصویب به مجلس برد. با کنار هم قرار دادن رفتارهای اینچنینی می‌شود متوجه شد دولت برخلاف آنچه عنوان می‌کند، خواهان پا گرفتن شهرداری‌ها هست و نه شوراها.
ظرفیت مغفول مانده شورای اسلامی استان
بالاترین جایگاه شورایی در استان‌ها، شورای اسلامی استان است که متشکل از یک نماینده از هر شهرستان است. به طور مثال استان مازندران از 22 شهرستان تشکیل شده است بنابراین شورای اسلامی استان 22 عضو دارد. 22 نفری که با کسب رای از مردم منطقشان از شرق تا غرب استان با تنوع جغرافیایی گسترده گرد هم آمدند و ظرفیتی برای استان محسوب می‌شوند اما مدیران اجرایی از آنان به حد مطلوب استفاده نکردند. اگر چه به علت اقلیم مشترک شهرهای مازندران، مسائل و مشکلات آنها نیز تقریبا مشترک و مشابه است، اما مدیران دستگاه‌ها و نهادهای اجرایی از مشاوره شوراهای اسلامی به خصوص شورای اسلامی استان بی‌نیاز نیستند. با توجه به گستردگی استان مازندران، اعضای شورای اسلامی استان می‌توانند سفیران شهرهای مختلف استان باشند که در یک قالب مشخص گرد هم آمده‌اند. همچنین اعضای شوراها به علت حضور مستمر در منطقه و ارتباط نزدیک با مردم شاید از تمام مدیران و مسئولین به لایه‌های مختلف جامعه آشناتر باشند و مشکلات و کمبودها را درک کنند بنابراین می‌توانند بهترین مشاوران برای استانداران، فرمانداران و مدیران باشند اما تا چه میزان از این ظرفیت استفاده شده است سوالی است که شاید پاسخ آن چندان مورد طبع نباشد.
* سردبیر پایگاه خبری مازندشورا
